La influencia bajo juicio: el doble rasero de la geopolítica estadounidense
El enfrentamiento entre las embajadas estadounidense y china en Brasil expone las contradicciones de la diplomacia cultural, los límites de la libertad de circulación y el uso de la seguridad nacional en la disputa por la definición de lo que constituye influencia extranjera legítima.
Fernando Fagundes Ferreira ·
La disputa comienza en las embajadas
Una controversia sobre instituciones dedicadas a la enseñanza de la lengua china se convirtió en una demostración de dos estrategias de comunicación geopolítica. El 23 de octubre de 2026, el secretario de Defensa de Estados Unidos, Pete Hegseth, anunció que el Pentágono había clasificado a los Institutos Confucio como una amenaza para la seguridad nacional estadounidense. En un vídeo publicado en las redes sociales, acusó a organizaciones vinculadas a China de reaparecer bajo nuevas denominaciones en universidades estadounidenses, con el propósito de ejercer influencia ideológica y obtener indebidamente propiedad intelectual.
Hegseth afirmó que se habían identificado y desarticulado 80 organizaciones distribuidas entre 30 universidades mediante acciones del Departamento de Defensa. Sin embargo, en la información difundida que se examinó, la declaración no estuvo acompañada de documentación individualizada que permitiera verificar públicamente la responsabilidad de cada organización en las prácticas denunciadas.
La Embajada de Estados Unidos en Brasil se hizo eco de la clasificación en su cuenta oficial en la plataforma X, trasladando la controversia al espacio público brasileño. El mensaje reproducía el enfoque de seguridad nacional adoptado por Washington y presentaba a los Institutos Confucio como objeto de preocupación estratégica.
La respuesta de la Embajada de China en Brasil desplazó por completo el terreno de la disputa. En una publicación que reproducía el pronunciamiento estadounidense, la representación china se dirigió directamente a los brasileños, recordándoles que no necesitan visado para visitar China e invitándolos a aprender un poco de mandarín, conocer el país y conversar con su población.
El contraste revela una diferencia relevante de estrategia comunicativa. Mientras la representación estadounidense asociaba las instituciones culturales chinas con la seguridad nacional, la china respondía con una invitación a la experiencia directa de una sociedad extranjera, rechazando el marco de la amenaza como punto de partida de su comunicación.
La respuesta no demuestra la falta de fundamento de las acusaciones estadounidenses ni elimina las preocupaciones legítimas sobre la autonomía universitaria. Demuestra, no obstante, que la disputa por la influencia internacional también implica la capacidad de establecer los términos en los que una realidad se presentará al público.
En este episodio, China no buscó únicamente defender la legitimidad de sus institutos. El mensaje de la embajada ofreció a los brasileños una alternativa de conocimiento que desplazaba la controversia de las acusaciones gubernamentales al contacto entre personas.
El episodio plantea una cuestión más amplia: ¿por qué determinadas iniciativas internacionales se describen como diplomacia cultural, mientras que otras pasan a tratarse como amenazas para la seguridad nacional, y qué pruebas justifican esa distinción?
La libertad de circulación en la confrontación entre discurso y realidad
La referencia a los visados introduce una dimensión particularmente significativa para examinar la relación entre apertura internacional, libertad de circulación y discursos democráticos.
Desde el 1 de junio de 2025, los ciudadanos brasileños titulares de un pasaporte ordinario pueden visitar China sin visado para estancias de hasta 30 días, en viajes de turismo, negocios, intercambio y otros fines autorizados. Posteriormente, la política se prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2026.
El 11 de mayo de 2026, Brasil también comenzó a eximir de visado a los ciudadanos chinos para determinadas visitas de hasta 30 días, estableciendo reciprocidad respecto de la política inicialmente adoptada por Pekín.
El contraste con Estados Unidos es concreto. Los brasileños que desean visitar el territorio estadounidense por turismo o negocios siguen estando normalmente sujetos a la obtención previa de un visado, mediante un procedimiento consular y el pago de una tasa básica de solicitud de 185 dólares estadounidenses para la categoría B1/B2, sin garantía de aprobación.
La reciprocidad bilateral tiene otra consecuencia: desde el 10 de abril de 2025, Brasil volvió a exigir visado a los visitantes estadounidenses, después de un período de exención unilateral.
Las diferencias no permiten determinar el carácter democrático de cada régimen político. Una política de exención consular no sustituye a las elecciones competitivas, las libertades civiles, la independencia judicial o las garantías de participación política. Del mismo modo, la exigencia de visado no caracteriza, por sí sola, la ausencia de democracia.
Sin embargo, la circulación internacional constituye una dimensión concreta de la libertad individual y de la relación entre Estados y sociedades. Las condiciones para conocer otro país, establecer contactos personales y acceder a oportunidades educativas o económicas merecen examinarse sin que los discursos de apertura sustituyan a la observación de las prácticas efectivamente adoptadas.
La comparación es especialmente relevante porque la propia representación china introdujo este elemento en la controversia diplomática. Al invitar a los brasileños a visitar el país sin visado, Pekín presentó una condición objetiva de acceso a su territorio que contrasta con las exigencias consulares estadounidenses.
No se trata de atribuir automáticamente virtudes democráticas a China ni de desestimar las justificaciones que Estados Unidos presenta para su política migratoria. La cuestión consiste en reconocer que el lenguaje político de la libertad, la apertura y la seguridad debe someterse a la verificación de sus manifestaciones concretas.
La legitimidad de una narrativa no se deriva simplemente del régimen político o de la posición internacional de quien la enuncia.
Los Institutos Confucio y la disputa por la autonomía académica
Creados a partir de 2004, los Institutos Confucio constituyen una red internacional de cooperación orientada a la enseñanza del mandarín y a la promoción de la cultura china, frecuentemente mediante acuerdos de colaboración con universidades extranjeras.
En Brasil, la Universidad Estatal Paulista estableció, en 2008, un acuerdo de colaboración con la Universidad de Hubei para desarrollar actividades de esta naturaleza.
La presencia de instituciones vinculadas al Gobierno chino en entornos universitarios plantea cuestiones legítimas sobre financiación, transparencia contractual, selección de contenidos, libertad académica y posibles interferencias en las actividades de enseñanza e investigación.
Sin embargo, la existencia de estos riesgos no autoriza a convertir a todas las instituciones integrantes de la red en organizaciones de espionaje.
En un informe publicado en 2019, el Government Accountability Office (GAO), órgano de auditoría del Congreso estadounidense, examinó 90 acuerdos relacionados con los Institutos Confucio e identificó oportunidades para mejorar la transparencia institucional. En las diez universidades estudiadas en profundidad, los directivos afirmaron conservar el control académico de las actividades, aunque investigadores y otros interlocutores manifestaron preocupación por la posibilidad de una influencia indebida.
En 2023, otro informe del GAO registró una reducción de aproximadamente cien institutos en universidades estadounidenses, en 2019, a menos de cinco. Entre los factores mencionados por las instituciones que pusieron fin a sus acuerdos de colaboración figuraban las presiones externas y el riesgo de perder financiación federal.
La reducción demuestra que las decisiones jurídicas, presupuestarias y administrativas pueden producir efectos significativos sobre la cooperación académica internacional. No demuestra, por sí sola, que todas las instituciones cerradas hayan cometido las irregularidades alegadas.
Es precisamente en esta distinción entre riesgo, sospecha, pruebas y responsabilidad donde la controversia adquiere relevancia para un análisis de la geopolítica del lawfare.
La infraestructura estadounidense de diplomacia cultural
Estados Unidos también mantiene una amplia red internacional dedicada a la promoción de su lengua, sus valores culturales, sus instituciones educativas y sus intereses diplomáticos.
Los American Spaces constituyen un ejemplo documentado de esta actuación. Según el propio Departamento de Estado estadounidense, estas instalaciones son gestionadas o apoyadas por el Gobierno de Estados Unidos para desarrollar actividades de diplomacia pública alineadas con los objetivos de su política exterior.
La red incluye centros culturales, espacios de información, programas de enseñanza de inglés, orientación para estudiar en universidades estadounidenses y actividades de acercamiento a públicos extranjeros. Su actividad puede desarrollarse en instalaciones gubernamentales o mediante acuerdos de colaboración con instituciones locales.
El Departamento de Estado reconoce expresamente la dimensión estratégica de estas iniciativas. Por tanto, la promoción cultural no aparece como una consecuencia accidental de su presencia internacional, sino como un componente declarado de la política exterior estadounidense.
En Brasil, la Casa Thomas Jefferson representa una manifestación histórica de este modelo de acercamiento cultural. Fundada en Brasilia, en 1963, la institución desarrolla actividades de enseñanza de inglés y cooperación educativa con el reconocimiento y la colaboración de la representación diplomática estadounidense.
Su propia historia institucional registra la participación de la Embajada de Estados Unidos en las gestiones que precedieron a su creación. Sin embargo, esto no significa que la Casa Thomas Jefferson esté subordinada administrativamente a la embajada. Se trata de una organización privada brasileña, con personalidad jurídica y autonomía propias.
La distinción es esencial. El vínculo cultural o la cooperación con un Gobierno extranjero no demuestran una interferencia ilícita, del mismo modo que la autonomía formal no exime de examinar posibles irregularidades concretas.
Los mismos criterios deben aplicarse a la Alianza Francesa, al Instituto Goethe, al Instituto Cervantes, al British Council y a las organizaciones de cooperación cultural de cualquier otra nacionalidad.
El punto central no consiste en establecer una equivalencia artificial entre instituciones con estructuras diferentes, sino en reconocer que la proyección internacional de la cultura, la educación y los valores políticos constituye una práctica compartida por múltiples Estados.
La nacionalidad del patrocinador no debería sustituir a la evaluación de la naturaleza efectiva de sus actividades.
La influencia económica y el papel de las Amchams
La arquitectura internacional de la influencia trasciende el ámbito educativo y cultural. Las organizaciones empresariales transnacionales también participan en la construcción de relaciones políticas, económicas y regulatorias entre países.
Las cámaras estadounidenses de comercio, conocidas como Amchams, ofrecen un ejemplo de esta modalidad de actuación.
Fundada en 1919, Amcham Brasil es una asociación privada que reúne a empresas de diferentes orígenes y sectores económicos. La entidad informa de que cuenta con aproximadamente 3.500 empresas asociadas, cuyas actividades representan, según sus propios indicadores, cerca de un tercio del producto interior bruto brasileño.
Su actividad incluye la articulación empresarial, la promoción comercial, la elaboración de estudios, los debates sobre políticas públicas y la interlocución con las autoridades.
Esta actividad no equivale al funcionamiento de los Institutos Confucio. La representación de intereses empresariales tiene una finalidad, una naturaleza institucional y unos mecanismos de actuación distintos de los de un centro cultural universitario.
Existe, sin embargo, una cuestión común: ambas modalidades pueden contribuir a la formación de entornos políticos, económicos y culturales favorables a determinados intereses internacionales.
Esto no convierte a las Amchams en instrumentos automáticamente subordinados al Gobierno de Estados Unidos, ni tampoco significa que su actuación constituya una injerencia extranjera. La defensa organizada de intereses privados forma parte del funcionamiento de las sociedades democráticas y está sujeta a las normas aplicables de transparencia, representación e integridad pública.
El aspecto relevante para este análisis es la necesidad de criterios coherentes de supervisión. Si el origen internacional de los recursos, los vínculos institucionales y la posibilidad de influir en las decisiones nacionales justifican el escrutinio en las universidades, también pueden examinarse cuestiones similares, respetando sus diferencias, en las relaciones entre las organizaciones empresariales y las autoridades públicas.
La investigación debe centrarse en los comportamientos, los mecanismos de influencia y sus consecuencias, no en presunciones derivadas de la nacionalidad.
La securitización de la influencia y los límites del lawfare
La clasificación de una actividad internacional como amenaza para la seguridad nacional produce consecuencias que trascienden su dimensión discursiva. Puede alterar las relaciones académicas, condicionar la financiación, restringir los acuerdos de colaboración y modificar la percepción pública de determinadas instituciones.
Este proceso se relaciona con el concepto de securitización, mediante el cual una cuestión pasa a presentarse como una amenaza que exige medidas especiales de protección o control.
La securitización no constituye automáticamente lawfare. Los Estados tienen responsabilidades legítimas de protección de la información estratégica, prevención del espionaje y supervisión de las relaciones internacionales que puedan comprometer los intereses públicos.
La hipótesis de una instrumentalización jurídica exige una demostración adicional. Es necesario examinar la proporcionalidad de las medidas, sus fundamentos probatorios, los procedimientos utilizados, las posibilidades de impugnación y la eventual aplicación selectiva de normas jurídicas o restricciones administrativas.
En el caso estadounidense, la documentación sobre la reducción de los Institutos Confucio demuestra la importancia de los mecanismos de financiación federal y de las decisiones institucionales para la finalización de los acuerdos de colaboración. La conclusión de que tales mecanismos se utilizaron de manera abusiva exigiría una investigación específica.
La geopolítica del lawfare se manifiesta como campo de investigación precisamente porque los instrumentos jurídicos, regulatorios y administrativos pueden participar en disputas internacionales de poder. Su utilización legítima o abusiva depende de circunstancias verificables, no de presupuestos ideológicos.
Public Intelligibility Review™: ¿qué puede comprender efectivamente el público?
La aplicación del Public Intelligibility Review™ (PIR™) a la controversia entre las embajadas permite identificar un problema que atraviesa las diferentes dimensiones examinadas: la posible distancia entre las clasificaciones políticas difundidas públicamente y las pruebas que permiten evaluarlas.
Primera dimensión: identificación del hecho. El secretario estadounidense anunció la clasificación de los Institutos Confucio como amenaza para la seguridad nacional. La representación diplomática de Estados Unidos difundió esta posición en Brasil y la Embajada china respondió con una invitación a conocer el país. Estos acontecimientos pueden distinguirse de las interpretaciones atribuidas a cada pronunciamiento.
Segunda dimensión: calidad de las pruebas. Las alegaciones de espionaje, robo de propiedad intelectual e interferencia política exigen una comprobación específica. La asociación de una institución con determinado Gobierno no sustituye a la demostración de conductas ilícitas.
Tercera dimensión: coherencia de los criterios. La actuación internacional de las organizaciones culturales, académicas y empresariales debe examinarse según criterios adecuados para cada actividad, pero independientes de la nacionalidad de sus promotores.
Cuarta dimensión: inteligibilidad del lenguaje político. Expresiones como seguridad nacional, propaganda, interferencia extranjera y diplomacia cultural deben ir acompañadas de definiciones operativas y pruebas que permitan comprender su utilización.
Quinta dimensión: confrontación entre discurso y práctica. La comparación de las políticas de visados demuestra cómo las declaraciones de apertura internacional pueden analizarse a la luz de las condiciones efectivamente ofrecidas a los ciudadanos. Este análisis no sustituye a evaluaciones institucionales más amplias sobre democracia y derechos fundamentales.
El PIR™ no pretende establecer de antemano la legitimidad o la culpabilidad de las instituciones implicadas. Su objetivo es verificar si el público dispone de información suficiente para distinguir entre acontecimientos demostrados, acusaciones oficiales, interpretaciones políticas e hipótesis analíticas.
La inteligibilidad pública depende de esta separación. Sin ella, las clasificaciones estratégicas pueden circular como verdades evidentes por sí mismas, mientras que la ausencia de supervisión puede presentarse indebidamente como garantía de legitimidad.
La disputa por el poder de definir la realidad
La controversia entre las embajadas estadounidense y china demuestra que las relaciones internacionales contemporáneas no se desarrollan únicamente en la disputa por mercados, recursos tecnológicos y capacidad militar. También implican la producción de interpretaciones sobre qué iniciativas merecen confianza, cuáles representan riesgos y qué Estados tienen autoridad para establecer estas distinciones.
El contraste entre la denuncia estadounidense y la invitación china revela estrategias comunicativas distintas, pero no autoriza a convertir ninguna de ellas en una demostración definitiva de la legitimidad de su respectivo Gobierno.
La cuestión esencial sigue siendo la necesidad de criterios públicos y verificables para evaluar comportamientos institucionales concretos.
La influencia cultural no constituye espionaje por definición. La defensa de intereses empresariales no representa automáticamente una injerencia ilegítima. La protección de la seguridad nacional, por su parte, no exime de fundamentación, proporcionalidad y mecanismos de control.
Un orden internacional basado en reglas requiere que los principios invocados puedan aplicarse de manera coherente, incluso ante las organizaciones vinculadas a las potencias que formulan las acusaciones.
La disputa decisiva no solo implica quién ejerce influencia sobre otras sociedades, sino quién tiene el poder de definir qué influencias se considerarán legítimas y cuáles podrán transformarse en amenazas. La calidad de esta definición depende menos de la autoridad de quien acusa que de la posibilidad de someter sus afirmaciones al examen público de las pruebas.