Controle de Convencionalidade e Lawfare: a Legalidade Interna como Álibi do Abuso

Fernando Fagundes Ferreira · 2026-06-22

Research & Advisory Note — Lawfare4All *Human Rights, Rule of Law and Institutional Accountability*

Executive Summary

A entrada expressa do controle de convencionalidade na legislação brasileira representa mais do que uma inovação terminológica. Trata-se de um deslocamento institucional relevante: o Estado brasileiro passa a reconhecer, em linguagem legislativa, que sua atuação deve ser examinada não apenas à luz da legalidade interna, mas também dos compromissos internacionais de direitos humanos que assumiu.

Essa mudança importa porque violações institucionais raramente se apresentam como ruptura aberta da ordem jurídica. Em muitos casos, elas se manifestam por meio de procedimentos formais, decisões administrativas, arquivamentos, demoras processuais, publicações oficiais, omissões investigativas e recursos internos incapazes de produzir proteção real.

O controle de convencionalidade funciona, nesse contexto, como tecnologia jurídica de contenção do abuso estatal. Ele impede que o Estado transforme sua própria legalidade em álibi contra os direitos humanos.

Sob a perspectiva do Lawfare4All, a novidade legislativa reforça uma tese central: o abuso contemporâneo pode operar dentro da forma jurídica. A legalidade aparente, ao invés de proteger a pessoa, pode converter-se em instrumento de desgaste, neutralização, estigmatização e sofrimento institucional.

Casos levados ao Sistema Interamericano, como o caso Juliana Antonangelo, revelam a importância concreta desse debate. A questão deixa de ser apenas doméstica ou procedimental. Passa a envolver uma pergunta convencional: a atuação estatal, ainda que formalmente amparada por atos internos, respeitou garantias internacionais de devido processo, proteção judicial, integridade psíquica e moral, honra, igualdade e recurso efetivo?

Key Findings

• O controle de convencionalidade amplia o horizonte de controle do poder estatal ao submeter atos internos aos tratados internacionais de direitos humanos.
• A legalidade doméstica não é suficiente para legitimar decisões, omissões ou práticas incompatíveis com a Convenção Americana sobre Direitos Humanos.
• Em contextos de lawfare, o abuso institucional pode assumir aparência de normalidade jurídica, administrativa ou processual.
• O Sistema Interamericano torna-se essencial nos casos em que recursos internos existem formalmente, mas não protegem, não reparam e não cessam a violação.
• A incorporação legislativa expressa do controle de convencionalidade fortalece vítimas, defensores de direitos humanos, advogados, organizações sociais e operadores jurídicos na contestação de práticas estatais incompatíveis com padrões internacionais.
• A abertura legal para cooperação técnica e contratação de pessoas físicas e jurídicas especializadas demonstra que o controle de convencionalidade exige capacidade institucional, metodologia, formação, pesquisa aplicada e redes qualificadas de assessoramento.

Analytical Note

O controle de convencionalidade existe para impedir que o Estado se esconda atrás da própria ordem interna ao violar direitos humanos.

A pergunta tradicional do controle de constitucionalidade é se uma norma, decisão ou prática cabe dentro da Constituição. A pergunta do controle de convencionalidade acrescenta uma camada decisiva: esse ato é compatível com os tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil?

Essa segunda pergunta altera o campo de análise.

Uma decisão pode parecer regular no plano administrativo e, ainda assim, produzir efeitos incompatíveis com o devido processo. Um recurso pode existir formalmente e, mesmo assim, não ser efetivo. Uma publicação oficial pode invocar transparência e, ao mesmo tempo, gerar dano desproporcional à honra e à dignidade. Uma demora judicial pode ser tratada como normalidade processual, embora, na prática, produza desproteção continuada.

É nesse espaço que o controle de convencionalidade ganha densidade democrática.

Ele não substitui a Constituição. Ele amplia a responsabilidade do Estado. Também não transforma o Sistema Interamericano em quarta instância revisora de todas as decisões nacionais. Sua função é outra: verificar se o Estado cumpriu obrigações internacionais mínimas de proteção, garantia, investigação, igualdade, integridade, devido processo e recurso efetivo.

A força do controle de convencionalidade está em revelar que a legalidade interna pode ser insuficiente. O Estado pode agir por meio de atos formalmente existentes, decisões formalmente publicadas e procedimentos formalmente instaurados. Ainda assim, a soma desses atos pode produzir violação de direitos humanos.

A legalidade, nesse ponto, deixa de ser garantia e passa a funcionar como linguagem de blindagem.

Essa é a zona de risco institucional que interessa ao Lawfare4All: o espaço no qual o direito conserva sua aparência protetiva, mas passa a operar como tecnologia de exaustão, intimidação ou neutralização.

Lawfare Dimension

O lawfare não depende apenas de leis injustas ou decisões espetaculares. Ele também pode operar por meio de procedimentos seletivos, demora administrada, omissões reiteradas, linguagem técnica, blindagens corporativas e uso estratégico da legalidade para exaurir pessoas consideradas inconvenientes.

A forma permanece jurídica. O efeito se torna persecutório.

Essa é uma das razões pelas quais o controle de convencionalidade é tão importante. Ele permite examinar o efeito concreto da atuação estatal, não apenas sua aparência formal. Ao se verificar se uma pessoa teve acesso efetivo à defesa, prova, contraditório, autoridade imparcial, proteção judicial e reparação, o debate deixa de ser puramente interno e passa a alcançar o plano das obrigações internacionais.

Em termos práticos, isso impede que o Estado reduza uma violação complexa a "mero inconformismo administrativo", "questão processual interna" ou "matéria já submetida ao Judiciário nacional".

A legalidade aparente não encerra a análise.

O lawfare institucional costuma operar pela acumulação. Um procedimento isolado talvez pareça regular. Um arquivamento pode parecer apenas decisão técnica. Uma demora processual pode ser explicada como rotina. Uma publicação oficial pode ser apresentada como transparência. Um recurso interno pode existir formalmente. Uma negativa de investigação pode ser justificada por critérios administrativos.

O problema surge na engrenagem.

A sequência de atos, omissões, publicações, demoras, arquivamentos e respostas formais pode produzir um resultado incompatível com direitos humanos. O controle de convencionalidade permite examinar essa sequência como totalidade, e não apenas como coleção de atos separados.

Essa é sua força contra o lawfare. Ele desloca a pergunta da superfície formal para o efeito institucional produzido sobre a pessoa.

Case Relevance: Juliana Antonangelo

O caso Juliana Antonangelo, apresentado ao Sistema Interamericano sob a Petição P-1067/2019, ilustra a importância concreta do controle de convencionalidade.

Nas manifestações apresentadas à Comissão Interamericana de Direitos Humanos, a controvérsia é descrita não apenas como perda de interinidade em serventia extrajudicial, mas como possível supressão de garantias convencionais mínimas: devido processo legal, direito de ser ouvida por autoridade competente, direito à prova, recurso simples e efetivo, proteção à integridade psíquica e moral, honra, dignidade, igualdade perante a lei e dever estatal de investigar denúncias de perseguição, fabricação de fatos e tortura psicológica.

O ponto central não é saber se determinada função era precária. A questão convencional é outra: mesmo diante de vínculos precários, o Estado continua obrigado a respeitar direitos humanos. A precariedade funcional não autoriza precariedade de garantias.

O caso também revela uma dimensão típica de lawfare: a legalidade aparente como tecnologia de sofrimento. Procedimentos, arquivamentos, demoras, publicações, efeitos reputacionais e ausência de proteção efetiva podem, em conjunto, produzir uma engrenagem institucional de desgaste.

Essa engrenagem não deve ser analisada apenas pelo rótulo formal de cada ato. Deve ser examinada pelo seu efeito acumulado sobre a pessoa.

A pergunta convencional é decisiva: os atos, omissões, publicações, procedimentos e demoras atribuídos ao Estado respeitaram os parâmetros internacionais de proteção da pessoa humana? Essa pergunta não pode ser evitada pela linguagem da competência interna.

A denúncia de lawfare, nesse contexto, não depende apenas da demonstração de um ato isolado de perseguição. Ela pode ser construída pela identificação de um padrão: utilização sucessiva de procedimentos, efeitos profissionais graves, estigmatização pública, ausência de investigação efetiva, demora judicial, negativa de proteção concreta e persistência dos danos mesmo após fatos supervenientes relevantes.

O caso revela, portanto, uma tensão maior entre legalidade doméstica e responsabilidade internacional. O controle de convencionalidade é o instrumento que permite nomear essa tensão.

Advisory Implications

A entrada expressa do controle de convencionalidade na linguagem legislativa brasileira deve produzir efeitos concretos na prática institucional. Seu alcance não pode permanecer restrito a uma fórmula abstrata, a uma nota de rodapé doutrinária ou a uma saudação simbólica ao direito internacional dos direitos humanos.

A consequência prática é mais exigente: tribunais, corregedorias, órgãos administrativos, Ministério Público, Defensorias Públicas, advocacia pública, conselhos profissionais, agências reguladoras, autoridades disciplinares e gestores públicos passam a ter um parâmetro adicional de responsabilidade. Atos internos podem gerar responsabilidade internacional mesmo sob aparência de regularidade formal.

Essa é a mudança cultural mais relevante.

A pergunta institucional não pode mais se limitar à existência de competência formal, procedimento instaurado, decisão publicada, recurso previsto ou autoridade aparentemente habilitada. O controle de convencionalidade exige outra camada de análise: o ato estatal produziu efeitos compatíveis com os compromissos internacionais de direitos humanos assumidos pelo Brasil?

Essa pergunta alcança diretamente situações nas quais o poder público atua por meio de decisões administrativas, procedimentos disciplinares, atos correcionais, publicações oficiais, arquivamentos sucessivos, demoras processuais, recusas de investigação ou respostas meramente formais a denúncias de violação de direitos.

Não basta perguntar se havia competência administrativa. É necessário verificar se o exercício dessa competência respeitou garantias mínimas de devido processo, contraditório, direito à prova, imparcialidade, motivação adequada, proporcionalidade e possibilidade real de defesa.

Não basta afirmar que havia recurso interno. É necessário demonstrar que esse recurso era rápido, adequado e efetivo. A existência de um número de processo, de uma classe processual ou de movimentações ocasionais não satisfaz, por si só, o padrão convencional de proteção judicial. Recurso efetivo é aquele capaz de proteger, reparar, cessar a violação ou impedir o agravamento do dano.

Não basta invocar a publicidade institucional. É necessário avaliar contexto, proporcionalidade, precisão informativa, dano reputacional, assimetria de poder e possibilidade de resposta. A transparência administrativa não pode funcionar como licença para estigmatização pública.

Não basta negar tortura psicológica ou violência institucional. É necessário investigar de forma séria, imparcial, diligente e efetiva. A recusa em apurar denúncias de perseguição, fabricação de fatos, sofrimento psíquico grave, abuso de autoridade, retaliação ou deslegitimação pública pode converter a omissão estatal em nova camada de violação.

Não basta classificar um vínculo como precário. A precariedade de uma função não autoriza precariedade de direitos humanos. Mesmo diante de vínculos administrativos provisórios, transitórios, precários ou discricionários, a pessoa continua titular de honra, dignidade, integridade psíquica e moral, igualdade, devido processo e proteção judicial.

A perspectiva consultiva recomenda que a análise institucional seja reorganizada em cinco eixos.

Primeiro eixo — efetividade. Toda resposta estatal deve ser examinada não apenas por sua existência formal, mas por sua capacidade real de proteção. Processos internos que se arrastam por anos, sem cessar danos reputacionais, profissionais ou psíquicos, tendem a reforçar a incidência do artigo 25 da Convenção Americana.

Segundo eixo — proporcionalidade. Atos administrativos, correcionais ou comunicacionais devem ser avaliados pelos efeitos concretos que produzem. Um ato apresentado como não punitivo pode assumir natureza materialmente sancionatória ao impedir novas oportunidades, prolongar estigmas ou gerar consequências profissionais permanentes.

Terceiro eixo — não contradição estatal. O Estado não pode negar a natureza punitiva de um ato para afastar garantias e, em seguida, utilizar os efeitos desse mesmo ato como fundamento para restringir direitos, reputação ou vida profissional.

Quarto eixo — proteção reforçada de defensores de direitos humanos. Pessoas que denunciam irregularidades, abusos ou falhas institucionais ocupam posição de especial vulnerabilidade diante do aparato estatal. O tratamento conferido a essas pessoas deve ser analisado com atenção reforçada, sobretudo diante de correições sucessivas, exposição pública, bloqueio profissional, demora judicial e ausência de investigação efetiva.

Quinto eixo — efeito acumulado. Violações convencionais nem sempre aparecem em um único ato espetacular. Muitas vezes, resultam de uma sequência de atos e omissões aparentemente fragmentados. O controle de convencionalidade deve examinar a cadeia completa, não apenas cada ato isoladamente.

Para fins de consultoria jurídica e estratégica, o controle de convencionalidade deve orientar a construção de argumentos, peças, comunicações públicas e interlocuções institucionais em três níveis. No nível jurídico, permite demonstrar que o caso não é mera inconformidade administrativa, mas possível violação autônoma da Convenção Americana. No nível institucional, permite exigir que o Estado explique quais medidas efetivas adotou para investigar denúncias, revisar efeitos persistentes, proteger a integridade da vítima e assegurar recurso efetivo. No nível comunicacional, permite apresentar o caso não como disputa pessoal contra determinada autoridade, mas como exemplo de uma pergunta democrática maior: até que ponto a legalidade interna pode ser usada para produzir, manter ou encobrir violações de direitos humanos?

A resposta consultiva é clara: a legalidade interna não encerra a análise. Ela inaugura a pergunta convencional.

Recomenda-se, em termos práticos, que casos com padrão semelhante sejam avaliados a partir de uma matriz mínima de controle de convencionalidade, contemplando:

• identificação do ato estatal ou da omissão;
• verificação do direito convencional potencialmente afetado;
• análise da existência de defesa efetiva;
• exame da proporcionalidade dos efeitos produzidos;
• avaliação da duração do dano;
• identificação de dano reputacional, psíquico, profissional ou patrimonial;
• verificação de tratamento desigual ou seletivo;
• análise da existência de investigação séria e independente;
• exame da efetividade dos recursos internos;
• avaliação do risco continuado e da necessidade de proteção cautelar.

A novidade legislativa, portanto, não deve ser celebrada apenas como avanço simbólico. Ela deve ser usada. Seu valor estará na capacidade de alterar comportamentos institucionais, orientar decisões internas, qualificar petições, fortalecer denúncias, exigir investigações efetivas e impedir que o Estado transforme sua própria legalidade em álibi contra os direitos humanos.

Box — From Legal Recognition to Institutional Capacity

A previsão de que o Conselho Nacional de Justiça poderá estabelecer vínculos de cooperação e intercâmbio com entidades públicas ou privadas, nacionais, estrangeiras ou internacionais, bem como celebrar contratos com pessoas físicas e jurídicas especializadas, é um ponto estratégico da Lei nº 15.434/2026.

Ela reconhece que a proteção de direitos humanos e a aplicação concreta do controle de convencionalidade não dependem apenas de previsão normativa. Dependem também de capacidade institucional, conhecimento especializado, metodologias de análise, produção de evidências, formação continuada e diálogo com redes nacionais e internacionais.

Esse desenho abre espaço para a atuação de hubs independentes de pesquisa e assessoramento técnico, capazes de apoiar instituições públicas na identificação de padrões de violação, no monitoramento de riscos, na análise de casos complexos, na construção de protocolos e na tradução dos parâmetros internacionais de direitos humanos em práticas institucionais concretas.

O desafio, agora, é transformar a abertura legal em capacidade real de prevenção, resposta e responsabilização.

Conclusion

O controle de convencionalidade lembra ao Estado uma verdade incômoda: nem tudo que parece legal no plano interno é legítimo diante dos direitos humanos.

Sua entrada expressa na legislação brasileira reforça a necessidade de examinar a atuação estatal a partir de uma dupla exigência: conformidade constitucional e compatibilidade convencional. A Constituição continua sendo eixo central da ordem jurídica interna. Os tratados internacionais de direitos humanos, porém, acrescentam uma camada indispensável de responsabilidade. O Estado que assume compromissos internacionais não pode tratá-los como ornamento diplomático. Deve aplicá-los como limite concreto ao exercício do poder.

Essa exigência se torna ainda mais importante em contextos de abuso institucional. O abuso contemporâneo raramente se apresenta como ruptura aberta. Ele prefere a linguagem do procedimento, a aparência da competência formal, a lentidão administrada dos recursos internos, a publicação oficial sem reparação, o arquivamento burocrático, a resposta técnica que nada protege e a normalidade aparente de atos que, em conjunto, produzem sofrimento real.

É nesse ponto que o controle de convencionalidade se conecta diretamente ao enfrentamento do lawfare. O lawfare opera justamente na zona ambígua entre forma jurídica e efeito persecutório. O processo existe, mas não protege. O recurso existe, mas não repara. A decisão é formal, mas produz punição sem garantias. A publicidade se apresenta como transparência, mas atua como estigma. A demora é descrita como funcionamento ordinário da justiça, mas se converte em punição prolongada. A vítima busca proteção e passa a ser tratada como problema.

O controle de convencionalidade permite atravessar essa aparência. Ele exige que o Estado demonstre não apenas que agiu com base em alguma norma interna, mas que sua atuação respeitou padrões internacionais de devido processo, proteção judicial, integridade pessoal, honra, igualdade, legalidade, investigação efetiva e proteção de defensores de direitos humanos.

A força do Sistema Interamericano está justamente nessa mudança de perspectiva. A Comissão e a Corte Interamericana não existem para substituir todos os tribunais nacionais. Existem para verificar se os Estados cumpriram as obrigações que assumiram. A alegação de quarta instância não pode funcionar como blindagem automática contra denúncias de violações autônomas da Convenção Americana.

O caso Juliana Antonangelo revela a importância dessa distinção. A pergunta convencional não é apenas se determinada função era precária, se determinado ato administrativo possuía base interna ou se havia recursos formalmente disponíveis. A pergunta decisiva é se a atuação estatal, considerada em sua sequência e em seus efeitos acumulados, respeitou a Convenção Americana sobre Direitos Humanos.

A legalidade nacional não deve ser abrigo para o abuso. A administração pública não deve converter discricionariedade em punição sem processo. O Judiciário não deve transformar demora em desproteção. Órgãos correcionais não devem produzir medo em lugar de garantia. A publicidade institucional não deve destruir reputações sem proporcionalidade. O Estado não deve responder a denúncias de sofrimento psíquico e perseguição com silêncio, arquivamento ou negação abstrata.

Em uma democracia comprometida com direitos humanos, o processo deve proteger a pessoa contra o abuso de poder. Ao deixar de proteger, passa a exigir controle. O controle de convencionalidade é esse controle.

Ele afirma que a pessoa não desaparece dentro do procedimento. Que a vítima não pode ser esmagada pela forma. Que a legalidade interna precisa dialogar com a dignidade humana. Que tratados de direitos humanos não são promessas externas, mas compromissos internos de contenção do poder.

Para o Lawfare4All, essa é a dimensão central do tema. A entrada expressa do controle de convencionalidade na legislação brasileira fortalece uma gramática de resistência institucional. Ela oferece linguagem, fundamento e método para enfrentar abusos que se escondem em atos aparentemente regulares.

O avanço legislativo será relevante na medida em que sair do papel. Sua prova estará nos casos concretos. Estará diante de vítimas que pedem proteção e recebem labirintos. Estará diante de defensores de direitos humanos tratados como inimigos institucionais. Estará diante de processos que existem, mas não reparam. Estará diante de autoridades que invocam legalidade formal sem demonstrar compatibilidade com direitos humanos.

A lei nacional não pode ser álibi. A legalidade interna não pode neutralizar a Convenção Americana. E o Estado brasileiro, ao assumir compromissos internacionais de direitos humanos, aceitou uma consequência incontornável: seus atos, suas omissões, seus processos, suas publicações, suas demoras e seus arquivamentos também devem prestar contas ao controle de convencionalidade.

References and Further Reading

Brasil. Lei nº 15.434, de 16 de junho de 2026.

Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

Convenção Americana sobre Direitos Humanos. Pacto de San José da Costa Rica, 1969.

Corte Interamericana de Direitos Humanos. Caso Almonacid Arellano e outros vs. Chile. Sentença de 26 de setembro de 2006.

Corte Interamericana de Direitos Humanos. Caso Barrios Altos vs. Peru. Sentença de 14 de março de 2001.

Corte Interamericana de Direitos Humanos. Caso Trabalhadores Demitidos do Congresso vs. Peru. Sentença de 24 de novembro de 2006.

Corte Interamericana de Direitos Humanos. Caso Gelman vs. Uruguai. Sentença de 24 de fevereiro de 2011.

Corte Interamericana de Direitos Humanos. Caso Gomes Lund e outros — Guerrilha do Araguaia vs. Brasil. Sentença de 24 de novembro de 2010.

Corte Interamericana de Direitos Humanos. Caso Favela Nova Brasília vs. Brasil. Sentença de 16 de fevereiro de 2017.

Corte Interamericana de Direitos Humanos. Caso Herzog e outros vs. Brasil. Sentença de 15 de março de 2018.

Corte Interamericana de Direitos Humanos. Caso Ximenes Lopes vs. Brasil. Sentença de 4 de julho de 2006.

Comissão Interamericana de Direitos Humanos. Segundo Relatório sobre a Situação das Defensoras e dos Defensores de Direitos Humanos nas Américas. OEA, 2011.

Comissão Interamericana de Direitos Humanos. Criminalização de Defensoras e Defensores de Direitos Humanos. OEA, 2015.

Comissão Interamericana de Direitos Humanos. Políticas Públicas com Enfoque de Direitos Humanos. OEA, 2018.

Organização das Nações Unidas. Declaração sobre Defensores de Direitos Humanos, 1998.

Organização das Nações Unidas. Princípios Básicos e Diretrizes sobre o Direito a Recurso e Reparação para Vítimas de Violações Graves do Direito Internacional dos Direitos Humanos. Resolução 60/147, 2005.

Mazzuoli, Valerio de Oliveira. O Controle Jurisdicional da Convencionalidade das Leis. São Paulo: Revista dos Tribunais.

Mazzuoli, Valerio de Oliveira. Curso de Direitos Humanos. Rio de Janeiro: Forense.

Piovesan, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. São Paulo: Saraiva.

Cançado Trindade, Antônio Augusto. A Humanização do Direito Internacional. Belo Horizonte: Del Rey.

Serrano, Pedro Estevam Alves Pinto. Autoritarismo e Golpes na América Latina. São Paulo: Alameda.

Zaffaroni, Eugenio Raúl. O Inimigo no Direito Penal. Rio de Janeiro: Revan.

Comaroff, John; Comaroff, Jean. Law and Disorder in the Postcolony. Chicago: University of Chicago Press.

Kennedy, David. Of War and Law. Princeton: Princeton University Press.

Dunlap Jr., Charles J. Law and Military Interventions: Preserving Humanitarian Values in 21st Century Conflicts. Harvard University, 2001.

Kittrie, Orde F. Lawfare: Law as a Weapon of War. Oxford: Oxford University Press, 2016.