Control de Convencionalidad y Lawfare: la Legalidad Interna como Coartada del Abuso
Fernando Fagundes Ferreira ·
Research & Advisory Note — Lawfare4All *Derechos Humanos, Estado de Derecho y Rendición de Cuentas Institucional*
Resumen Ejecutivo
La entrada expresa del control de convencionalidad en la legislación brasileña representa más que una innovación terminológica. Se trata de un desplazamiento institucional relevante: el Estado brasileño pasa a reconocer, en lenguaje legislativo, que su actuación debe ser examinada no solo a la luz de la legalidad interna, sino también de los compromisos internacionales de derechos humanos que ha asumido.
Este cambio es importante porque las violaciones institucionales rara vez se presentan como una ruptura abierta del orden jurídico. En muchos casos, se manifiestan a través de procedimientos formales, decisiones administrativas, archivamientos, demoras procesales, publicaciones oficiales, omisiones investigativas y recursos internos incapaces de producir protección real.
El control de convencionalidad funciona, en este contexto, como tecnología jurídica de contención del abuso estatal. Impide que el Estado transforme su propia legalidad en coartada contra los derechos humanos.
Desde la perspectiva de Lawfare4All, la novedad legislativa refuerza una tesis central: el abuso contemporáneo puede operar dentro de la forma jurídica. La legalidad aparente, en lugar de proteger a la persona, puede convertirse en instrumento de desgaste, neutralización, estigmatización y sufrimiento institucional.
Casos llevados al Sistema Interamericano, como el caso Juliana Antonangelo, revelan la importancia concreta de este debate. La cuestión deja de ser solo doméstica o procedimental. Pasa a involucrar una pregunta convencional: ¿la actuación estatal, aunque formalmente amparada por actos internos, respetó las garantías internacionales de debido proceso, protección judicial, integridad psíquica y moral, honor, igualdad y recurso efectivo?
Hallazgos Clave
- El control de convencionalidad amplía el horizonte de control del poder estatal al someter actos internos a los tratados internacionales de derechos humanos.
- La legalidad doméstica no es suficiente para legitimar decisiones, omisiones o prácticas incompatibles con la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
- En contextos de lawfare, el abuso institucional puede asumir apariencia de normalidad jurídica, administrativa o procesal.
- El Sistema Interamericano se vuelve esencial en los casos en que los recursos internos existen formalmente, pero no protegen, no reparan y no cesan la violación.
- La incorporación legislativa expresa del control de convencionalidad fortalece a víctimas, defensores de derechos humanos, abogados, organizaciones sociales y operadores jurídicos en la contestación de prácticas estatales incompatibles con los estándares internacionales.
- La apertura legal para la cooperación técnica y la contratación de personas físicas y jurídicas especializadas demuestra que el control de convencionalidad exige capacidad institucional, metodología, formación, investigación aplicada y redes calificadas de asesoramiento.
Nota Analítica
El control de convencionalidad existe para impedir que el Estado se esconda detrás de su propio orden interno al violar derechos humanos.
La pregunta tradicional del control de constitucionalidad es si una norma, decisión o práctica encaja dentro de la Constitución. La pregunta del control de convencionalidad añade una capa decisiva: ¿este acto es compatible con los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Brasil?
Esta segunda pregunta altera el campo de análisis.
Una decisión puede parecer regular en el plano administrativo y, aun así, producir efectos incompatibles con el debido proceso. Un recurso puede existir formalmente y, sin embargo, no ser efectivo. Una publicación oficial puede invocar transparencia y, al mismo tiempo, generar un daño desproporcionado al honor y la dignidad. Una demora judicial puede ser tratada como normalidad procesal, aunque, en la práctica, produzca desprotección continuada.
Es en este espacio donde el control de convencionalidad adquiere densidad democrática.
No sustituye la Constitución. Amplía la responsabilidad del Estado. Tampoco transforma el Sistema Interamericano en una cuarta instancia revisora de todas las decisiones nacionales. Su función es otra: verificar si el Estado cumplió con las obligaciones internacionales mínimas de protección, garantía, investigación, igualdad, integridad, debido proceso y recurso efectivo.
La fuerza del control de convencionalidad radica en revelar que la legalidad interna puede ser insuficiente. El Estado puede actuar mediante actos formalmente existentes, decisiones formalmente publicadas y procedimientos formalmente instaurados. Aun así, la suma de estos actos puede producir violación de derechos humanos.
La legalidad, en este punto, deja de ser garantía y pasa a funcionar como lenguaje de blindaje.
Esta es la zona de riesgo institucional que interesa a Lawfare4All: el espacio en el cual el derecho conserva su apariencia protectiva, pero pasa a operar como tecnología de agotamiento, intimidación o neutralización.
Dimensión de Lawfare
El lawfare no depende solo de leyes injustas o decisiones espectaculares. También puede operar a través de procedimientos selectivos, demora administrada, omisiones reiteradas, lenguaje técnico, blindajes corporativos y uso estratégico de la legalidad para agotar a personas consideradas inconvenientes.
La forma permanece jurídica. El efecto se vuelve persecutorio.
Esta es una de las razones por las cuales el control de convencionalidad es tan importante. Permite examinar el efecto concreto de la actuación estatal, no solo su apariencia formal. Al verificar si una persona tuvo acceso efectivo a la defensa, prueba, contradicción, autoridad imparcial, protección judicial y reparación, el debate deja de ser puramente interno y pasa a alcanzar el plano de las obligaciones internacionales.
En términos prácticos, esto impide que el Estado reduzca una violación compleja a "mero inconformismo administrativo", "cuestión procesal interna" o "materia ya sometida al Poder Judicial nacional".
La legalidad aparente no agota el análisis.
El lawfare institucional suele operar por acumulación. Un procedimiento aislado quizás parezca regular. Un archivamiento puede parecer solo una decisión técnica. Una demora procesal puede explicarse como rutina. Una publicación oficial puede presentarse como transparencia. Un recurso interno puede existir formalmente. Una negativa de investigación puede justificarse por criterios administrativos.
El problema surge en el engranaje.
La secuencia de actos, omisiones, publicaciones, demoras, archivamientos y respuestas formales puede producir un resultado incompatible con los derechos humanos. El control de convencionalidad permite examinar esta secuencia como totalidad, y no solo como una colección de actos separados.
Esta es su fuerza contra el lawfare. Desplaza la pregunta de la superficie formal al efecto institucional producido sobre la persona.
Relevancia del Caso: Juliana Antonangelo
El caso Juliana Antonangelo, presentado al Sistema Interamericano bajo la Petición P-1067/2019, ilustra la importancia concreta del control de convencionalidad.
En las manifestaciones presentadas ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la controversia se describe no solo como la pérdida de interinidad en una oficina extrajudicial, sino como una posible supresión de garantías convencionales mínimas: debido proceso legal, derecho a ser oída por autoridad competente, derecho a la prueba, recurso simple y efectivo, protección de la integridad psíquica y moral, honor, dignidad, igualdad ante la ley y deber estatal de investigar denuncias de persecución, fabricación de hechos y tortura psicológica.
El punto central no es saber si determinada función era precaria. La cuestión convencional es otra: incluso frente a vínculos precarios, el Estado sigue obligado a respetar los derechos humanos. La precariedad funcional no autoriza la precariedad de las garantías.
El caso también revela una dimensión típica de lawfare: la legalidad aparente como tecnología de sufrimiento. Procedimientos, archivamientos, demoras, publicaciones, efectos reputacionales y ausencia de protección efectiva pueden, en conjunto, producir un engranaje institucional de desgaste.
Este engranaje no debe analizarse solo por la etiqueta formal de cada acto. Debe examinarse por su efecto acumulado sobre la persona.
La pregunta convencional es decisiva: ¿los actos, omisiones, publicaciones, procedimientos y demoras atribuidos al Estado respetaron los parámetros internacionales de protección de la persona humana? Esta pregunta no puede evitarse con el lenguaje de la competencia interna.
La denuncia de lawfare, en este contexto, no depende solo de la demostración de un acto aislado de persecución. Puede construirse mediante la identificación de un patrón: utilización sucesiva de procedimientos, graves efectos profesionales, estigmatización pública, ausencia de investigación efectiva, demora judicial, negativa de protección concreta y persistencia de los daños incluso después de hechos sobrevenidos relevantes.
El caso revela, por tanto, una tensión mayor entre legalidad doméstica y responsabilidad internacional. El control de convencionalidad es el instrumento que permite nombrar esta tensión.
Implicaciones Consultivas
La entrada expresa del control de convencionalidad en el lenguaje legislativo brasileño debe producir efectos concretos en la práctica institucional. Su alcance no puede permanecer restringido a una fórmula abstracta, a una nota al pie doctrinaria o a un saludo simbólico al derecho internacional de los derechos humanos.
La consecuencia práctica es más exigente: tribunales, corregidurías, órganos administrativos, Ministerio Público, Defensorías Públicas, abogacía pública, consejos profesionales, agencias reguladoras, autoridades disciplinarias y gestores públicos pasan a tener un parámetro adicional de responsabilidad. Los actos internos pueden generar responsabilidad internacional incluso bajo apariencia de regularidad formal.
Este es el cambio cultural más relevante.
La pregunta institucional ya no puede limitarse a la existencia de competencia formal, procedimiento instaurado, decisión publicada, recurso previsto o autoridad aparentemente habilitada. El control de convencionalidad exige otra capa de análisis: ¿el acto estatal produjo efectos compatibles con los compromisos internacionales de derechos humanos asumidos por Brasil?
Esta pregunta alcanza directamente situaciones en las cuales el poder público actúa mediante decisiones administrativas, procedimientos disciplinarios, actos correccionales, publicaciones oficiales, archivamientos sucesivos, demoras procesales, negativas de investigación o respuestas meramente formales a denuncias de violación de derechos.
No basta con preguntar si había competencia administrativa. Es necesario verificar si el ejercicio de esa competencia respetó garantías mínimas de debido proceso, contradicción, derecho a la prueba, imparcialidad, motivación adecuada, proporcionalidad y posibilidad real de defensa.
No basta con afirmar que había un recurso interno. Es necesario demostrar que ese recurso era rápido, adecuado y efectivo. La existencia de un número de expediente, de una clase procesal o de movimientos ocasionales no satisface, por sí sola, el estándar convencional de protección judicial. Un recurso efectivo es aquel capaz de proteger, reparar, cesar la violación o impedir el agravamiento del daño.
No basta con invocar la publicidad institucional. Es necesario evaluar el contexto, la proporcionalidad, la precisión informativa, el daño reputacional, la asimetría de poder y la posibilidad de respuesta. La transparencia administrativa no puede funcionar como licencia para la estigmatización pública.
No basta con negar la tortura psicológica o la violencia institucional. Es necesario investigar de forma seria, imparcial, diligente y efectiva. La negativa a investigar denuncias de persecución, fabricación de hechos, sufrimiento psíquico grave, abuso de autoridad, represalias o deslegitimación pública puede convertir la omisión estatal en una nueva capa de violación.
No basta con clasificar un vínculo como precario. La precariedad de una función no autoriza la precariedad de los derechos humanos. Incluso frente a vínculos administrativos provisorios, transitorios, precarios o discrecionales, la persona sigue siendo titular de honor, dignidad, integridad psíquica y moral, igualdad, debido proceso y protección judicial.
La perspectiva consultiva recomienda que el análisis institucional se reorganice en cinco ejes.
Primer eje — efectividad. Toda respuesta estatal debe examinarse no solo por su existencia formal, sino por su capacidad real de protección. Procesos internos que se arrastran durante años, sin cesar daños reputacionales, profesionales o psíquicos, tienden a reforzar la incidencia del artículo 25 de la Convención Americana.
Segundo eje — proporcionalidad. Los actos administrativos, correccionales o comunicacionales deben evaluarse por los efectos concretos que producen. Un acto presentado como no punitivo puede asumir una naturaleza materialmente sancionatoria al impedir nuevas oportunidades, prolongar estigmas o generar consecuencias profesionales permanentes.
Tercer eje — no contradicción estatal. El Estado no puede negar la naturaleza punitiva de un acto para eliminar garantías y, luego, utilizar los efectos de ese mismo acto como fundamento para restringir derechos, reputación o vida profesional.
Cuarto eje — protección reforzada de defensores de derechos humanos. Las personas que denuncian irregularidades, abusos o fallas institucionales ocupan una posición de especial vulnerabilidad frente al aparato estatal. El tratamiento otorgado a estas personas debe analizarse con atención reforzada, sobre todo ante correcciones sucesivas, exposición pública, bloqueo profesional, demora judicial y ausencia de investigación efectiva.
Quinto eje — efecto acumulado. Las violaciones convencionales no siempre aparecen en un único acto espectacular. Muchas veces, resultan de una secuencia de actos y omisiones aparentemente fragmentados. El control de convencionalidad debe examinar la cadena completa, y no solo cada acto aisladamente.
Para fines de consultoría jurídica y estratégica, el control de convencionalidad debe orientar la construcción de argumentos, escritos, comunicaciones públicas e interlocuciones institucionales en tres niveles. En el nivel jurídico, permite demostrar que el caso no es una mera inconformidad administrativa, sino una posible violación autónoma de la Convención Americana. En el nivel institucional, permite exigir que el Estado explique qué medidas efectivas adoptó para investigar denuncias, revisar efectos persistentes, proteger la integridad de la víctima y asegurar un recurso efectivo. En el nivel comunicacional, permite presentar el caso no como una disputa personal contra una determinada autoridad, sino como un ejemplo de una pregunta democrática mayor: ¿hasta qué punto la legalidad interna puede usarse para producir, mantener o encubrir violaciones de derechos humanos?
La respuesta consultiva es clara: la legalidad interna no agota el análisis. Inicia la pregunta convencional.
Se recomienda, en términos prácticos, que los casos con un patrón similar sean evaluados a partir de una matriz mínima de control de convencionalidad, contemplando:
- identificación del acto estatal o de la omisión;
- verificación del derecho convencional potencialmente afectado;
- análisis de la existencia de defensa efectiva;
- examen de la proporcionalidad de los efectos producidos;
- evaluación de la duración del daño;
- identificación de daño reputacional, psíquico, profesional o patrimonial;
- verificación de tratamiento desigual o selectivo;
- análisis de la existencia de investigación seria e independiente;
- examen de la efectividad de los recursos internos;
- evaluación del riesgo continuado y de la necesidad de protección cautelar.
La novedad legislativa, por lo tanto, no debe celebrarse solo como un avance simbólico. Debe ser utilizada. Su valor estará en la capacidad de alterar comportamientos institucionales, orientar decisiones internas, calificar peticiones, fortalecer denuncias, exigir investigaciones efectivas e impedir que el Estado transforme su propia legalidad en coartada contra los derechos humanos.
Recuadro — Del Reconocimiento Legal a la Capacidad Institucional
La previsión de que el Consejo Nacional de Justicia podrá establecer vínculos de cooperación e intercambio con entidades públicas o privadas, nacionales, extranjeras o internacionales, así como celebrar contratos con personas físicas y jurídicas especializadas, es un punto estratégico de la Ley n.º 15.434/2026.
Reconoce que la protección de los derechos humanos y la aplicación concreta del control de convencionalidad no dependen solo de la previsión normativa. Dependen también de la capacidad institucional, el conocimiento especializado, las metodologías de análisis, la producción de evidencias, la formación continuada y el diálogo con redes nacionales e internacionales.
Este diseño abre espacio para la actuación de hubs independientes de investigación y asesoramiento técnico, capaces de apoyar a las instituciones públicas en la identificación de patrones de violación, en el monitoreo de riesgos, en el análisis de casos complejos, en la construcción de protocolos y en la traducción de los parámetros internacionales de derechos humanos en prácticas institucionales concretas.
El desafío, ahora, es transformar la apertura legal en capacidad real de prevención, respuesta y responsabilización.
Conclusión
El control de convencionalidad le recuerda al Estado una verdad incómoda: no todo lo que parece legal en el plano interno es legítimo ante los derechos humanos.
Su entrada expresa en la legislación brasileña refuerza la necesidad de examinar la actuación estatal a partir de una doble exigencia: conformidad constitucional y compatibilidad convencional. La Constitución sigue siendo el eje central del orden jurídico interno. Los tratados internacionales de derechos humanos, sin embargo, añaden una capa indispensable de responsabilidad. El Estado que asume compromisos internacionales no puede tratarlos como un ornamento diplomático. Debe aplicarlos como un límite concreto al ejercicio del poder.
Esta exigencia se vuelve aún más importante en contextos de abuso institucional. El abuso contemporáneo rara vez se presenta como una ruptura abierta. Prefiere el lenguaje del procedimiento, la apariencia de la competencia formal, la lentitud administrada de los recursos internos, la publicación oficial sin reparación, el archivamiento burocrático, la respuesta técnica que nada protege y la normalidad aparente de actos que, en conjunto, producen sufrimiento real.
Es en este punto donde el control de convencionalidad se conecta directamente con el enfrentamiento del lawfare. El lawfare opera justamente en la zona ambigua entre forma jurídica y efecto persecutorio. El proceso existe, pero no protege. El recurso existe, pero no repara. La decisión es formal, pero produce castigo sin garantías. La publicidad se presenta como transparencia, pero actúa como estigma. La demora se describe como funcionamiento ordinario de la justicia, pero se convierte en castigo prolongado. La víctima busca protección y pasa a ser tratada como un problema.
El control de convencionalidad permite atravesar esta apariencia. Exige que el Estado demuestre no solo que actuó basándose en alguna norma interna, sino que su actuación respetó los estándares internacionales de debido proceso, protección judicial, integridad personal, honor, igualdad, legalidad, investigación efectiva y protección de defensores de derechos humanos.
La fuerza del Sistema Interamericano radica justamente en este cambio de perspectiva. La Comisión y la Corte Interamericana no existen para sustituir a todos los tribunales nacionales. Existen para verificar si los Estados cumplieron las obligaciones que asumieron. La alegación de cuarta instancia no puede funcionar como blindaje automático contra denuncias de violaciones autónomas de la Convención Americana.
El caso Juliana Antonangelo revela la importancia de esta distinción. La pregunta convencional no es solo si determinada función era precaria, si determinado acto administrativo tenía base interna o si había recursos formalmente disponibles. La pregunta decisiva es si la actuación estatal, considerada en su secuencia y en sus efectos acumulados, respetó la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
La legalidad nacional no debe ser un refugio para el abuso. La administración pública no debe convertir la discrecionalidad en castigo sin proceso. El Poder Judicial no debe transformar la demora en desprotección. Los órganos correccionales no deben producir miedo en lugar de garantía. La publicidad institucional no debe destruir reputaciones sin proporcionalidad. El Estado no debe responder a denuncias de sufrimiento psíquico y persecución con silencio, archivamiento o negación abstracta.
En una democracia comprometida con los derechos humanos, el proceso debe proteger a la persona contra el abuso de poder. Al dejar de proteger, pasa a exigir control. El control de convencionalidad es ese control.
Afirma que la persona no desaparece dentro del procedimiento. Que la víctima no puede ser aplastada por la forma. Que la legalidad interna necesita dialogar con la dignidad humana. Que los tratados de derechos humanos no son promesas externas, sino compromisos internos de contención del poder.
Para Lawfare4All, esta es la dimensión central del tema. La entrada expresa del control de convencionalidad en la legislación brasileña fortalece una gramática de resistencia institucional. Ofrece lenguaje, fundamento y método para enfrentar abusos que se esconden en actos aparentemente regulares.
El avance legislativo será relevante en la medida en que salga del papel. Su prueba estará en los casos concretos. Estará ante víctimas que piden protección y reciben laberintos. Estará ante defensores de derechos humanos tratados como enemigos institucionales. Estará ante procesos que existen, pero no reparan. Estará ante autoridades que invocan legalidad formal sin demostrar compatibilidad con los derechos humanos.
La ley nacional no puede ser una coartada. La legalidad interna no puede neutralizar la Convención Americana. Y el Estado brasileño, al asumir compromisos internacionales de derechos humanos, aceptó una consecuencia ineludible: sus actos, sus omisiones, sus procesos, sus publicaciones, sus demoras y sus archivamientos también deben rendir cuentas al control de convencionalidad.
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